Administración Pública de España
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La Administración Pública de España es el aparato de gobierno y gestión de los intereses públicos españoles.
La legislación española regula su régimen jurídico general en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, habitualmente abreviada como LRJAP. No obstante, existen multitud de normas de Derecho administrativo que configuran el funcionamiento de la Administración, entre las que también se puede destacar la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE); la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LGob); la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA); o la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), aprobada por Real Decreto Legislativo el 16 de junio.
De igual manera, las Administraciones Públicas, acorde al Estado de Derecho que propugna la Constitución del 78, están completamente sometidas al Derecho vigente en virtud del principio de legalidad. Todos sus actos podrán ser judicializables y en ningún caso se habrá de situar a los administrados en situación de indefensión.
Pese a la confusión a la que puede llevar el término, por Administración Pública se entiende el conjunto de Administraciones Públicas existentes, de manera que en realidad no existe una sola Administración Pública, sino una pluralidad de ellas que integran la estructura administrativa del Estado. En la España de finales del siglo XX, el número de Administraciones Públicas ronda las diez mil.
Según el artículo 3.4 LRJAP, cada una de las Administraciones públicas operan como personas jurídicas diferenciadas. Existe polémica en la doctrina sobre si directamente son persona jurídica, o más bien operan como tales.
[editar] Organización
[editar] Administración del Estado
[editar] Administración central
[editar] Gobierno
[editar] Comisiones Delegadas del Gobierno
[editar] Presidente del Gobierno
Se trata de la magistratura con mayor poder político efectivo del Estado. Es el miembro más importante del Gobierno, siendo además el encargado de nombrar y destituir a su libre disposición a ministros y vicepresidentes. La confianza del Congreso de los Diputados de España le es otorgada a él personalmente, teniendo por ello una autoridad general y absoluta dentro del Ejecutivo.
El artículo 98.2 de la Constitución Española afirma que el Presidente del Gobierno "dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión". Junto con una amplia gama de funciones de carácter constitucional, su tarea de cara a la Administración Pública viene enumerada en el artículo 2 de la Ley de Gobierno (LGob), que le encarga la determinación orgánica y funcional del Gobierno, la representación de éste y de su política, y la dirección y coordinación de los miembros del equipo de Gobierno.
Así, en lo referente a la estructuración orgánica y funcional del Gobierno, el Presidente, según dicta el artículo 2.2.j LGob, será el encargado de "crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado". También decide qué personas ocuparán los Ministerios y las Vicepresidencias, que serán nombrados formalmente por el Rey a propuesta del Presidente. Cabe destacar que se trata de un acto reglado, en cuanto a la imposibilidad constitucional que tiene el monarca para oponerse o modificar tal propuesta, quedando vinculado por completo a la voluntad expresada por el Presidente del Gobierno.
Por otro lado, representa al Gobierno y su política en las relaciones que éste mantenga con el resto de órganos constitucionales, de manera que la actuación del Presidente podrá hacer surgir una eventual responsabilidad del Gobierno al que representa. De nuevo se trata de una función legitimada por el vínculo de confianza directo existente entre el Presidente y el Congreso de los Diputados, y no entre el propio Gobierno y la Cámara Baja.
Finalmente, la función más importante del Presidente del Gobierno consiste en dirigir la actuación de cada uno de los miembros del Gobierno, así como de éste en su conjunto. Así, en el plano formal, según el artículo 2.2.g LGob, se le atribuye la competencia para "convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros...". Igualmente, en el plano material, es el encargado de establecer un programa político sobre el que el Congreso dará su confianza en la sesión de investidura, según lo que se desprende del artículo 99.2 de la Constitución <ref> Artículo 99.2 CE: El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara </ref>. En el mismo sentido, será responsable de la ejecución de tal programa, para lo que podrá dar instrucciones a los miembros del Gobierno, supervisar el cumplimiento de objetivos, determinar prioridades y garantizar la coherencia de la actuación del conjunto de ministerios, tal y como se desprende del apartado m) del artículo 2.2 LGob.
[editar] Vicepresidente del Gobierno
La vicepresidencia, o vicepresidencias en su caso, es un órgano de existencia puramente eventual y de carácter esencialmente personal, que se extingue si cesa la persona que lo ostenta, y que puede combinarse con la condición de ministro. El Presidente del Gobierno designará libremente el número de vicepresidencias, así como sus titulares, y en el mismo sentido, podrá separarles del gobierno y del cargo a su libre arbitrio.
En lo referente a sus funciones, cabe destacar que no hay regulación alguna en la Constitución, siendo una materia regulada por la Ley de Gobierno. Así, su artículo 13 afirma que las funciones del Presidente del Gobierno serán asumidas por los Vicepresidentes en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, siguiendo el correspondiente orden de prelación.
En el caso de que un Vicepresidente acumule en su persona alguna cartera ministerial, ello le da cierta capacidad de coordinación de áreas gubernamentales, ostentando su titular una relativa supremacía política sobre el resto de ministerios que tengan interés en la materia en cuestión.
Por otro lado, el artículo 3.1 permite que el Presidente encomiende el ejercicio de determinadas funciones a los Vicepresidentes, sirviendo éstos de apoyo funcional de la Presidencia del Gobierno. Esta tarea, sin duda, es la más relevante del presente órgano.
[editar] Ministros
Los Ministros son los titulares de un Ministerio, teniendo la jefatura jerárquicamente superior del ramo en cuestión. Desempeñan la función de eje entre su respectivo Departamento ministerial y el propio órgano de Gobierno, del que forman parte. De esta manera, son la cabeza de un determinado sector del aparato administrativo, y a la vez, son el elemento base de un órgano de carácter político, como es el propio Gobierno.
Son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno. En el supuesto de que el propio Presidente cese, sus ministros dejarán el cargo junto con él, algo completamente lógico habida cuenta de que el vínculo de confianza entre el legislativo y el ejecutivo se produce a través de la figura del Presidente del Gobierno, con lo que es lógico que si se rompe tal eslabón, todos los componentes del ejecutivo caigan con él. En la misma línea, el Presidente será el encargado de determinar el número y competencias de los Ministerios.
Respecto a las funciones del Ministro, cabe destacar que pueden dividirse entre aquellas que desempeña como miembro del Gobierno, y las que realiza como titular de un Ministerio. En lo referente a esta segunda vertiente, hay que señalar que existe una inmensa variedad de funciones que el Ministro desempeña en su papel de jefe y director del Departamento Ministerial correspondiente. La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) hace una exhaustiva enumeración de funciones, entre las que destacan las relativas al nombramiento y separación de los órganos directivos del Ministerio, la determinación de su estructura organizativa interna, gestión de recursos humanos, cuestiones económicas y presupuestarias de su Departamento, y para acabar, funciones representativas, en sentido político (relaciones con las Comunidades Autónomas, etc) y jurídico (actuando en nombre de la persona jurídica del Estado e imputándole sus actos).
Finalmente, cabe señalar la figura del ministro sin cartera, cargo poco frecuente y ligado íntimamente a la persona nombrada para ello, quien no ostenta la titularidad de Ministerio alguno, pero cuya presencia en el Consejo de Ministros resulta necesaria, bien por tratarse de una figura de confianza para el Presidente, bien por tratarse de un gobierno fruto de una alianza entre distintos partidos, y que por ello, ha de acudir a este cargo como vía para que el partido minoritario acceda al Gobierno. Al igual que con el caso del Vicepresidente, la destitución del titular supone la extinción automática del propio cargo.
[editar] Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios es un órgano de colaboración y apoyo al gobierno. Se encarga de estudiar y preparar los asuntos que se someten a deliberación en los Consejos de Ministros, sin derecho a adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno.
Su presidencia corresponde a un Vicepresidente del Gobierno, o en su caso, al Ministro de la Presidencia.La Comisión está integrada por los titulares de las Secretarías de Estado y por los Subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales. Reglamentariamente se determinará quien ejerce la Secretaría de la Comisión.
Todos y cada uno, de los asuntos que vayan a someterse a aprobación del Consejo de Ministros son examinados por la Comisión a excepción de los que reglamentariamente determine las normas de funcinamiento del Consejo
[editar] Secretarios de Estado
Las Secretarías de Estado son órganos superiores departamentales de dirección y gestión sectorial que ocupan el nivel superior en la jerarquía de mandos intermedios entre el Ministro y el aparato funcionarial, por encima del Director General y del Secretario General. Al tratarse de un cargo de estricta confianza política, su nombramiento es libre, al igual que su cese. Cabe destacar que al contrario de lo que sucede con los Ministros, los Secretarios Generales no caen junto al Presidente si éste cesa.
La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) señala en su artículo 9.1 el carácter eventual del órgano, calificándolo además de "órgano superior", al igual que hace con los Ministros. Tal estatus supone un diferente tratamiento en cuanto a los requisitos personales que habrá de cumplir el titular, que en este caso supone una total ausencia de restricciones, dando total libertad al Gobierno que nombra y al Ministro que propone, para escoger a la persona que consideren conveniente.
Respecto a sus funciones, el artículo 7.1 de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre) afirma que los Secretarios de Estado son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. De esta manera, la LOFAGE precisa que se encargan de nombrar y separar la los Subdirectores generales, así como de dirigir y coordinar las Direcciones Generales dependientes de la Secretaría de Estado en cuestión. Igualmente, el Secretario de Estado asumirá aquellas funciones que el Ministro en él delegue, tal y como indica el artículo 7.2 de la Ley del Gobierno.
[editar] Secretarios Generales
Una Secretaría General es un órgano directivo departamental de gestión y dirección sectorial, que ocupa un puesto intermedio en la jerarquía, entre la Secretaría de Estado y la Dirección General. Su nombramiento debe realizarse "atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia", y el titular habrá de ser una "persona con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada", tal y como señalan los artículos 6.10 y 16.3 de la LOFAGE, respectivamente. Por otro lado, el Secretario General podrá ser libremente cesado por el Ministro, al tratarse de un puesto de confianza política. Cabe destacar también que se trata de un órgano de existencia eventual, de manera que pueden existir Ministerios que prescindan de él. Además, el titular no cesará automáticamente cuando lo haga el Ministro o el Presidente del Gobierno.
En lo referente a sus funciones, hay que indicar que los Secretarios Generales no tienen unas competencias fijas, sino que éstas vienen determinadas por el Real Decreto que cree el órgano, y están restringidas a un determinado sector de actividad administrativa. De un modo bastante genérico, la LOFAGE, en su artículo 14.2, describe sus funciones afirmando que deben "ejercer las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, en particular, impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares".
[editar] Directores Generales
Las Direcciones Generales son órganos directivos departamentales de gestión y dirección sectorial, jerárquicamente inferiores a los Secretarios de Estado y a los Secretarios Generales. El titular habrá de tener cierto grado de competencia y experiencia profesional, y será seleccionado de entre los funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades Locales, exigiendo además el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. Cabe señalar que el Real Decreto de estructura del Departamento puede omitir el primer requisito por tratarse de una Dirección General cuyas excepcionales características precisan que el titular no posea la condición de funcionario del Estado. Hay que añadir que el titular no cesa automáticamente cuando lo hace el Ministro o el Presidente del Gobierno, al igual que sucede con los Secretarios de Estado y con los Secretarios Generales.
Respecto a sus funciones, tal como señala el artículo 18 de la LOFAGE, el Director General estará en contacto directo con el aparato burocrático profesional del Estado, actuando como un gerente político de un determinado sector competencial. Será quien proponga los proyectos referidos a su correspondiente sector, e igualmente, se encargará de dirigir y supervisar su ejecución, todo ello con vistas a conseguir cumplir los objetivos que hayan sido establecidos por el Ministro. De igual manera, ejercerá las competencias específicas que le sean delegadas, o bien aquellas que se le adjudiquen en virtud de las normas pertinentes.
Por otro lado, el Director general, como consecuencia de su posición de supremacía dentro de la Dirección General, será el encargado de vigilar el correcto funcionamiento de todo el complejo burocrático que de él dependa. Así mismo, será el encargado de emitir la información correspondiente a la Dirección General, tanto para sus superiores departamentales, como para el administrado en general.
[editar] Subsecretarios
La LOFAGE lo califica como órgano directivo, cuyo titular habrá de ser funcionario de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, además de ostentar la condición de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. Se trata de un alto cargo de confianza política, nombrado por el Gobierno a propuesta del Ministro correspondiente, y cuyo cese es igualmente libre.
Desde la creación del cargo en 1834, sus funciones han ido evolucionando desde la originaria supervisión de la instrucción de los expedientes administrativos hasta la contemporánea jefatura de los servicios generales e instrumentales del Departamento. El artículo 15 de la LOFAGE enumera una serie de funciones propias del subsecretario:
- Planificación de la actividad de su Ministerio.
- Control de la eficacia del Ministerio y sus Organismos públicos.
- Establecimiento de los correspondientes programas de inspección de los servicios del Ministerio.
- Determinación de las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de planificación, dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo.
- Proposición de las medidas de organización del Ministerio.
- Dirección del funcionamiento de los servicios comunes.
[editar] Secretarios Generales Técnicos
[editar] Gabinetes
[editar] Administración periférica
[editar] Delegados del Gobierno
El Delegado del Gobierno, en la Administración Pública de España, es un órgano correspondiente a la organización periférica del Estado. Tiene carácter político, y su titular ostenta la condición de alto cargo. Sus funciones principales son las de representar al Gobierno en la Comunidad Autónoma correspondiente, así como dirigir la Administración del Estado en el territorio autonómico y coordinarla con la Administración propia de la Comunidad Autónoma en cuestión.
Según la Constitución española un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la Administración propia de la Comunidad. Se regula en la Sección 1ª del Capítulo II de la Ley 6/1997, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, artículos 22 a 28. Entre sus competencias se recogen las relativas a la dirección de la Delegación del Gobierno (nombrar a los Subdelegados del Gobierno o elevar anualmente un informe al gobierno, a través del Ministerio de Administraciones Públicas, sobre el funcionamiento de los servicios públicos estatales y su evaluación global, entre otros); competencias en materia de información a los ciudadanos; sobre simplificación de estructuras; competencias en la Dirección de los servicios territoriales integrados; o, en la relación con otras Administraciones territoriales. Asumirá además, las competencias sancionadoras atribuidas a los Gobernadores Civiles por la LO 1/1992 sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. En 1997 con la LOFAGE la figura de Gobernador Civil, creada en el XIX, se sutituyó por la de Subdelegado del Gobierno.
Para el mejor cumplimiento de la función directiva de la Delegación del Gobierno se crea la Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno, presidida por el Delegado e integrada por los Subdelegados del Gobierno en las provincias commprendidas en el territorio de ésta; en las islas Baleares y Canarias se integrarán además por los Directores Insulares. En el año 2000 se creo la Delegación del Gobierno para Extranjería e Inmigración con competencias en estas materias.
Los delegados del gobierno, dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al Ministro de Administraciones Públicas dictar las instrucciones precisas para la correcta coordinación de la Administración General de Estado en el territorio, y al Ministro del Interior, en el ámbito de las competencias del Estado, impartir las necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana. Todo ello se entiende sin perjuicio de la competencia de los demás Ministros para dictar las instrucciones relativas a sus respectivas áreas de responsabilidad.
Los delegados del gobierno, serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno y tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno autonómico.
[editar] Subdelegados del Gobierno
[editar] Directores Insulares
[editar] Administración especializada
[editar] Administración autonómica
[editar] Administración local
[editar] Administración municipal
[editar] Administración provincial
[editar] Administración instrumental
[editar] Procedimiento administrativo
La Administración Pública rige su actuación en base a una serie de normas que coactivamente imponen un procedimiento a seguir, haciendo que los actos administrativos queden sujetos a una forma ritual. Tanto las decisiones que se tomen como la forma en que se lleven a cabo han de realizarse a través de procedimientos formales, concepción heredada de la doctrina jurídica francesa.
Entre las funciones del procedimiento administrativo, cabe destacar su papel como fuente de previsibilidad administrativa. De esta manera, se considera deseable que la actuación de la Administración sea medianamente predecible, en aras de la seguridad jurídica. Por otro lado, el imponer una serie de pautas formales permite reducir los espacios en los que el funcionario profesional debe actuar de manera excesivamente creativa (algo propio de los cargos de confianza política), con la consiguiente reducción de la arbitrariedad en el manejo de los asuntos públicos. Además, la sujeción de la burocracia administrativa al procedimiento permite compatibilizar el principio de inmovilidad del funcionariado profesional con la necesidad que tiene el poder político de controlar la actuación de aquellos. Mediante la regulación del procedimiento podrá mejorarse la eficacia y eficiencia de la actuación administrativa sin incidir en presiones de carácter laboral, que resultan posibles en la organización privada, pero completamente impensables en una Administración Pública contemporánea que funcione con una base burocrática y reglada, a salvo de los cambios que depare el devenir político.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) es el principal continente de las normas relativas a la materia. En ella se delimita el ámbito de aplicación de la ley, especificando que regirá para las administraciones territoriales (central, autonómica y local) y para las entidades instrumentales de tales administraciones cuando actúen en ejercicio de potestades públicas. Hay que señalar, no obstante, que las Comunidades Autónomas podrán desarrollar sus propias peculiaridades procedimentales, e incluso procedimientos completos siempre que queden sujetos a las normas generales de la LRJAP.
[editar] Régimen de contratación pública
La Administración pública recurre habitualmente al mecanismo de contratación con particulares para realizar una inmensa variedad de tareas. No obstante, el régimen de contratación difiere del dispuesto para la contratación entre particulares, regido tradicionalmente por el Derecho civil. Cuando la administración actúa como contratante y un particular como contratista, se ha de acudir a un régimen de contratación específico, en el que juega un papel fundamental e indispensable el Derecho administrativo.
La Ley de Contratos de la Administración Pública (LCAP) hace una distinción capital entre contratos administrativos y contratos privados. Serán de los primeros aquellos que resulten vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, tal como indica el artículo 3 LCAP. Así mismo, el artículo 5.3 enumera una larga lista de contratos que han de ser considerados privados. Cabe destacar el contrato de compraventa, la donación, el arrendamiento, la permuta y aquellos que tengan por objeto la creación artística, entre otros.
[editar] Sujetos
[editar] Elementos del contrato
[editar] Procedimiento de contratación
[editar] Régimen de responsabilidad patrimonial
La Administración Pública de España responde patrimonialmente de cierto tipo de daños que produzca incidentalmente como consecuencia de la actuación administrativa. El principio de garantía patrimonial del particular frente a la Administración está consagrado por la Constitución Española del 78, concretamente en su artículo 106, apartado segundo. Así mismo, el Título X de la LRJAP (Ley 30/92) y su posterior desarrollo reglamentario mediante el Real Decreto 429/1993 crean la base jurídica sobre la que se asienta la regulación básica del instituto de la responsabilidad extracontractual administrativa.
[editar] Características
La responsabilidad administrativa es total, de manera que cubre todos los daños producidos por cualquier poder público, no sólo la Administración propiamente dicha. También se trata de una responsabilidad directa, con lo que el sujeto dañado no habrá de acudir contra el funcionario que haya ejecutado la actuación dañosa, sino contra la propia Administración, de manera directa, y en ningún caso subsidiaria. La Administración, a su vez, podrá repetir contra el funcionario en caso de que en su actuación hubiera habido dolo, culpa o negligencia.
Finalmente, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es objetiva, según señala el artículo 139.1 de la LRJAP. Así, la responsabilidad podrá surgir aunque no exista dolo o culpa, e igualmente, las fuentes hacen responsable a la Administración cuando el daño sea consecuencia de una actividad legal o ilegal, normal o anormal. El significado técnico y preciso de estos términos no coincide con el que superficialmente se pueda extraer del texto, pues cuando se dice que la Administración responderá por su actuación normal, realmente se hace referencia a la posibilidad de que ésta responda por caso fortuito.
[editar] Requisitos
[editar] Lesión resarcible
Uno de los presupuestos más básicos para que exista responsabilidad por parte de la Administración es la existencia de un daño cualificado a los bienes o derechos de una persona física o jurídica. Destáquese que no sólo se hace referencia a bienes pecuniarios, sino también de otra naturaleza, como los puedan ser los daños morales, que en su caso supondrán igualmente una indemnización pecuniaria.
Entre los cualidades que ha de reunir el daño administrativo para cumplir con el presente requisito, hay que destacar, en primer lugar, la antijuridicidad de la actuación de la Administración. A diferencia del régimen de responsabilidad regulado en el Código Civil, donde la antijuridicidad se da cuando existe dolo o culpa, en el sistema de responsabilidad objetiva de la Administración, el criterio de antijuridicidad se centra en la existencia o inexistencia de un deber de soportar el daño que las leyes pueden atribuir a los sujetos. Si la víctima del daño administrativo no tenía el deber de soportarlo, la lesión será antijurídica. En caso contrario, no surgirá la responsabilidad de la Administración, y será el propio particular quien haya de soportar el daño (será el caso de los tributos, en los que el sujeto sufre un daño patrimonial, pero como consecuencia de una ley que habilita al poder público para efectuar tal lesión, y que le exhime por ello de responsabilidad.)
Las fuentes también hablan de la necesidad de que el daño sea efectivo, refiriéndose así a daños actuales y reales, y descartando las indemnizaciones por daños futuros o meramente posibles. En igual medida, tampoco hay responsabilidad cuando el daño consista en la simple frustración de expectativas, siempre que tales expectativas no posean una probabilidad altamente tangible de convertirse en un aumento de bienes o derechos. El que las expectativas frustradas supongan una indemnización habrá de determinarse caso por caso por el tribunal correspondiente, analizando el índice de probabilidades, y atendiendo al criterio imperante en el momento social concreto.
Por otro lado, el daño habrá de ser evaluable económicamente, según señala el artículo 139.2 LRJAP. Ello, no obstante, no significa que sólo se indemnice el daño producido a bienes o derechos patrimoniales, pues de manera convencional, también se puede evaluar el daño personal y moral (pretium doloris).
Para terminar, el daño habrá de ser individualizable. Se trata del punto más polémico e impreciso, pues se requiere que el daño se haya producido a una persona o grupo de personas, dejando fuera de la responsabilidad administrativa aquellas situaciones en las que una gran colectividad, prácticamente imposible de concretar, reciba el daño. Para precisar la separación entre daño individualizable y no individualizable, la doctrina alemana recurre al concepto de "sacrificio especial", de manera que una serie de sujetos tienen derecho a indemnización por haber soportado una carga adicional al resto de sus iguales. La doctrina francesa, por su parte, recurre al principio de igualdad ante las cargas públicas, de manera que sólo se indemniza a los sujetos que han soportado de manera injustificadamente desigual una lesión producida por la Administración. El espíritu de ambas doctrinas es el mismo, y en él se basa la postura del Ordenamiento jurídico de España.
[editar] Imputación del daño
El daño tendrá que haber sido producido por un funcionario o empleado de la Administración, o bien por alguno de los órganos de confianza política. Además, habrá de producirse como consecuencia de una actuación dentro de las funciones públicas que desempeñen tales personas. Se excluye, no obstante, los daños producidos por contratistas y concesionarios de la Administración, a menos que la lesión haya sido producida por una cláusula impuesta por ésta, de manera que el particular estuviera obligado a provocar el daño en cuestión. Igualmente, se incluyen excepciones en las que un profesional con funciones públicas responde personalmente, como pueda ser el caso del notario.
Por otro lado, analizando las características formales del daño, hay que destacar que se pueden hallar cuatro tipos de acciones (y omisiones) lesivas. Así, el daño puede proceder de la actividad reglamentaria de la Administración, de alguno de sus actos administrativos, de una actuación administrativa puramente material o bien de la inactividad de la Administración.
La Ley afirma que la Administración responderá por los daños provocados en su actuación normal o anormal. Dos matices rodean a esta idea. En primer lugar, cuando se habla de responsabilidad por una actuación anormal, se hace referencia a una actividad técnicamente incorrecta. El punto exacto de corrección técnica de la actuación administrativa viene marcada principalmente por el tiempo y la sociedad, de manera que los tribunales prestarán atención a los estándares comunes que imperen en el momento y lugar concretos donde se produzca la acción pública.
Por otro lado, llama la atención el precepto legal que afirma que la Administración responderá por los daños provocados en su actuación "normal". En rigor, ello significa que el ente público puede provocar daños indemnizables en su actuación habitual y correcta. El asunto plantea una particularidad esencial, que gira en torno a la teoría del riesgo. Y es que pese a que la Administración Pública no responde cuando en el daño intervenga causa de fuerza mayor, sí que lo hará en los supuestos en que asuma un determinado riesgo, de manera que deberá indemnizar cuando el daño sea consecuencia de caso fortuito. Ello, no obstante, no incluye los supuestos en los que el beneficio del riesgo y su propia asunción se desplacen al particular. Así, en el caso de un paciente que consiente informadamente someterse a un tratamiento experimental, éste será quien asuma los beneficios del tratamiento, e igualmente, quien responda de sus riesgos, exhimiendo de responsabilidad a la Administración. En igual medida, la actuación dolosa e ilegal del particular que conlleve un determinado riesgo hará que la Administración no responda de los daños que éste pueda sufrir. Tal es el caso del manifestante en una concentración ilegal que sufre daño por la actuación de la policía antidisturbios.
[editar] Relación de causalidad
La relación causa-efecto parece un requisito obvio y simple en el marco de la responsabilidad exigible a la Administración Pública por daños y perjuicios en su actuación. No obstante, las causas de un daño no suelen ser únicas, ni presentar una relación clara. A lo largo de la historia, se han aplicado tres teorías distintas, centradas esencialmente en resolver los casos en los que hay una concurrencia de causas, que dicho sea de paso, son los supuestos más habituales.
En un primer momento, predominó la teoría de la causalidad exclusiva, que sólo hacía responsable a la Administración cuando la actuación de ésta había sido la única y exclusiva causa de la lesión producida. Evidentemente, los supuestos en los que la Administración es causa exclusiva del daño son reducidísimos, y la teoría suponía una situación extremadamente ventajosa para el ente público, pues pocas eran las veces que tenía que indemnizar.
En momentos posteriores se aplicaría la teoría de la equivalencia de las condiciones, que afirmaba que todos los factores que causaban la lesión tienen igual relevancia, teniendo en cuenta que la ausencia de cualquiera de ellos hubiera supuesto la inexistencia de tal lesión. Concluía que el total de la indemnización podía ser exigida a cualquiera de las fuentes causales que provocaron el daño, habiendo de repetir el demandado contra el resto de causantes. Con ello, se establecía una especie de solidaridad tácita en la que primaba el interés del sujeto dañado, pese a la arbitrariedad del sistema.
Finalmente se llegaría a la teoría de la causalidad adecuada, en la que el tribunal correspondiente selecciona de entre las causas a aquella que sea idónea para provocar la lesión, y decisiva para que ésta se produzca. Se sigue dando prioridad absoluta a la reparación del daño, aunque en esta ocasión, el causante del daño, que paga el total de la indemnización y que debe repetir contra los restantes causantes, no es seleccionado arbitrariamente, sino en función del grado en que su actuación intervino en la producción de la lesión.
De entre los supuestos en que se produce una concurrencia de causas, cabe destacar tres tipos. En primer lugar, cuando la víctima ha contribuido en la causación del daño, la indemnización de la Administración se ve reducida en igual proporción al grado de intervención del sujeto dañado. Si hay intencionalidad o grave negligencia en la actuación de la víctima, la Administración no ha de indemnizar. Además se admite la indemnización íntegra para los casos en que la actuación administrativa fue notoriamente desproporcionada (manifestación en la que los antidisturbio abriesen fuego con munición letal).
El segundo supuesto de concurso de causas es aquel en el que la actuación de un tercero, ajeno a la víctima y a la Administración, concurre en la causación del daño. Normalmente, en estos casos, se impone a la Administración el deber de indemnizar íntegramente al sujeto dañado, más aún cuando no se pueda identificar al tercero causante.
La tercera y última posibilidad es aquella en la que varias Administraciones Públicas concurren en la causación del daño. Cuando el daño se haya producido en el marco de una actuación conjunta entre Administraciones, se atenderá en primer lugar al régimen que pueda prever el instrumento que regule tal actuación conjunta, y en su defecto, regirá el principio de solidaridad, de manera que la Administración contra la que la víctima desee actuar será la que indemnice, repitiendo contra el resto de Administraciones que hubieran contribuido a la hora de causar el daño. En caso de que no se trate de una actuación conjunta, la responsabilidad se fijará para cada Administración de manera independiente, y cuando no sea posible tal determinación, regirá la responsabilidad solidaria.
[editar] Revisión en vía administrativa
La Administración Pública tiene una serie de mecanismos por los que pretende autocorregir su propia actuación. La revisión en vía administrativa es un método para rectificar aquellos actos que adolezcan de algún vicio de ilegalidad, siendo además requisito previo indispensable para el particular que desee acceder a la vía contencioso-administrativa (o al orden civil o social), que esta vez sí, es un revisor de naturaleza judicial.
Así, existen tres categorías básicas por las que la Administración puede realizar la revisión de sus propios actos. En primer lugar la revisión de oficio, iniciada (salvo excepciones) por la propia Administración con el objeto de revisar sus actos.
A continuación estaría el recurso administrativo, sistema de carácter impugnatorio cuya iniciación se realiza a instancia de los interesados, y que pretende revisar un acto administrativo. El recurso administrativo es un requisito previo para poder acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Finalmente está la reclamación previa, sistema muy similar al del recurso administrativo, que también tiene una iniciación a instancia del interesado, pero que tienen como objeto un conflicto de carácter subyacente entre el particular y la Administración (no necesariamente un acto administrativo). Tal reclamación será un requisito previo para poder ejercitar la acción correspondiente ante la jurisdicción civil y social.
[editar] Revisión de oficio
Como ya se adelantaba antes, la revisión de oficio es un mecanismo casi exclusivo del Derecho Administrativo español que permite que la Administración Pública revise sus actos motu proprio, sin la necesidad de que un particular inste tal revisión.
La revisión de oficio procederá en cuatro supuestos distintos. En primer lugar la existencia de un acto o reglamento que pueda ser considerado nulo de pleno derecho; después, la revisión de un acto anulable declarativo de derechos; también la revocación de un acto de gravamen; y finalmente la corrección de errores materiales y aritméticos.
[editar] Revisión de actos y reglamentos nulos de pleno derecho
Los actos y reglamentos serían nulos de pleno derecho si estuvieran dentro de alguno de los supuestos de nulidad mencionados en los artículos 62.1 y 62.2 de la LRJAP, respectivamente. En el caso de los actos, se exige además que pongan fin a la vía administrativa (actos que ya no pueden ser recurridos mediante el recurso de alzada).
Respecto al procedimiento para tal revisión, hay que señalar que respeta en lo esencial el modelo general de procedimiento administrativo. No obstante, es conveniente destacar que su iniciación puede realizarse, no sólo de oficio (como sería lógico), sino además a instancia de interesado. Este punto que a priori puede parecer absurdo se justifica en el interés que pone el legislador en dotar de imprescriptibilidad a la acción que combate la nulidad de pleno derecho. Dando esta capacidad al interesado, se le abre la posibilidad de actuar como en un recurso administrativo, pero sin estar sujeto a las reglas de prescripción que rigen en este último mecanismo. Pese a ello, no podrá usar este mecanismo para la revisión de reglamentos, tal como señala el artículo 102.2 LRJAP.
En la fase de tramitación, se exige el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, como prescribe el artículo 102 LRJAP. Tal dictamen tendrá carácter obstativo, de manera que el órgano ha de aprobar la revisión para que la Administración pueda efectuarla. Se trata de un requisito fundado en el principio de irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos, para cuya ruptura se exige el pronunciamiento de un órgano con cierto grado de independencia y autonomía.
En la etapa final del procedimiento, la llamada terminación se puede producir con una resolución expres, en la que se determinará si el acto o reglamento es nulo, o por el contrario, resultase válido. Además, tal resolución podrá contener una eventual indemnización acorde a lo dispuesto en la regulación del régimen de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública. Por otro lado, en caso de que un reglamento sea declarado nulo, ésto no convertirá en ilegales a los actos dictados en virtud de la que entonces era una disposición reglamentaria válida. Por ello, algunos autores han señalado que la declaración de nulidad tiene carácter irretroactivo. <ref>Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo General, vol.2, ed.Iustel, página 619.</ref>
Por otro lado, la terminación puede darse cuando vence el plazo máximo de tres meses establecido en la regulación general del procedimiento administrativo. Pasado ese tiempo, el procedimiento que haya sido iniciado por la Administración caducará, y habrá de ser cerrado y archivado. En el caso de que la iniciación haya sido a instancia del interesado, el vencimiento del plazo sin resolución expresa constituye un silencio negativo, que produce la desestimación de la solicitud del particular.
[editar] Revisión de actos anulables declarativos de derechos
Este mecanismo de la revisión de oficio permite la corrección de aquellos actos anulables declarativos de derechos que adoleciesen de una ilegalidad manifiesta, siempre que no hayan pasado más de cuatro años desde que el acto fuera dictado. La cláusula general de anulabilidad está reflejada en el artículo 63 LRJAP, que indica que serán anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
La particularidad de este sistema reside en la intervención necesaria del Poder judicial para poder anular el acto en cuestión. Así, la Administración habrá de hacer una declaración de lesividad que motive el carácter dañino que para el interés público tiene el acto, y a continuación, proceder con su impugnación ante un tribunal de lo contencioso-administrativo. Será el tribunal el que finalmente declare la validez o nulidad del acto concreto.
[editar] Revocación de actos de gravamen
El artículo 105.1 de la LRJAP recoge uno de los principios tradicionales del Derecho administrativo español, según el cual, los actos desfavorables o de gravamen pueden ser revocados por la Administración Pública.
Tal acto habrá de ser contrario a Derecho, y no estar dictado en aplicación de una norma imperativa. No podrá aplicarse la revocación cuando suponga una dispensa o exención no permitida por las leyes, sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al conjunto del ordenamiento jurídico.
[editar] Corrección de errores materiales y aritméticos
[editar] Recurso administrativo
[editar] Reclamación
[editar] Revisión en vía contencioso-administrativa
[editar] Competencia
[editar] Estructura judicial
[editar] Proceso contencioso-administrativo
[editar] Sujeto
[editar] Objeto
[editar] Procedimiento contencioso-administrativo
[editar] Ordinario
[editar] Abreviado
[editar] Especiales
[editar] Régimen de recursos
[editar] Recurso de apelación
[editar] Recurso de súplica
[editar] Recurso de casación
[editar] Recurso de revisión
[editar] Referencias
[editar] Bibliografía
- Juan Alfonso Santamaría Pastor: Principios de Derecho Administrativo General, vol 1. Iustel. 2004. ISBN 8496440001
- Luis Martín Rebollo: Constitución, derecho administrativo y estado autonómico, Parlamento de Cantabria, 1989. ISBN 9788450589122
- Eduardo García de Enterría; Tomás-Ramón Fernández : Curso de derecho administrativo, Civitas Ediciones, 2000. ISBN 9788447009497
[editar] Notas
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